根據(jù)“十二五”規(guī)劃的時(shí)間表，基礎(chǔ)養(yǎng)老金還有兩年半的時(shí)間就需實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。在真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌尚未做實(shí)的情況下，如此短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌考驗(yàn)著決策層的智慧。

上周發(fā)布的2012年人力資源和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)公報(bào)稱，全國(guó)31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度，在此基礎(chǔ)上提出全國(guó)統(tǒng)籌看似是一個(gè)順理成章的選擇。

但事實(shí)上，中國(guó)只有為數(shù)不多的幾個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金在省級(jí)的統(tǒng)收統(tǒng)支，絕大多數(shù)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級(jí)仍然停留在縣市一級(jí)，全國(guó)統(tǒng)籌單位多達(dá)2000個(gè)。

中央從1991年開始要求加快提高統(tǒng)籌層次，22年過(guò)去，養(yǎng)老金仍然以縣、市統(tǒng)籌為主。據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》了解，基金結(jié)余省份的反對(duì)并非主因，最根本的原因在于上一級(jí)政府的推諉。

中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，統(tǒng)籌層次無(wú)法提高的阻力在于政府本身，上級(jí)政府在提升統(tǒng)籌層次這一問(wèn)題上的“葉公好龍”，導(dǎo)致社保碎片化制度不能根絕。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍則認(rèn)為，全國(guó)統(tǒng)籌并非解決中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度種種沉疴的最佳路徑，全國(guó)統(tǒng)籌可以部分實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的再分配，但由此引發(fā)的中央省級(jí)政府的博弈以及“搭便車”所帶來(lái)效率和公平的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于統(tǒng)籌所得。

“基本”與“基礎(chǔ)”的一字之差

本報(bào)查閱近年來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)文件時(shí)發(fā)現(xiàn)，政府在提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的表述上發(fā)生了細(xì)微的變化——從“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”變?yōu)榱?ldquo;基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。

2010年通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。”之后，國(guó)家“十二五”規(guī)劃以及社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃表述變?yōu)?ldquo;實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。

今年初的《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)的通知》延用后一種提法，提出“十二五”期末實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。上個(gè)月國(guó)家發(fā)改委將“研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌方案”列為今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。

本報(bào)采訪的社保專家均表示，基本養(yǎng)老金由單位繳納的統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個(gè)人繳納的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，這種統(tǒng)賬結(jié)合的制度是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第一支柱。基礎(chǔ)養(yǎng)老金則是指統(tǒng)賬結(jié)合中的統(tǒng)籌部分，也就是單位繳納的20%。

從《社會(huì)保險(xiǎn)法》到“十二五”規(guī)劃，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次的范圍實(shí)際上是縮小了，按照現(xiàn)行制度，個(gè)人賬戶在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)將繼續(xù)留在地方管理。

人社部并未向外公布這“一字之差”的原因。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院教授褚福靈認(rèn)為，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相當(dāng)于是個(gè)人的長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄，一旦基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，提高個(gè)人賬戶統(tǒng)籌層次并不難。

鄭秉文認(rèn)為，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高統(tǒng)籌層次的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)人賬戶，政府放棄容易做的而選擇難度大的，最可能的原因是中央和地方之間存在博弈。

據(jù)本報(bào)了解，人社部一直都在考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，這也是平衡中央、地方養(yǎng)老責(zé)任的一個(gè)更加現(xiàn)實(shí)的選擇，即中央負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金及待遇調(diào)整，地方負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶。

個(gè)人賬戶做實(shí)的歷史就是中央和省級(jí)政府博弈的歷史。據(jù)李珍介紹，做實(shí)個(gè)人賬戶的責(zé)任由中央和地方政府共同承擔(dān)，地方財(cái)政的責(zé)任大于中央政府的責(zé)任。2008年之前，各省都積極做實(shí)爭(zhēng)取中央的轉(zhuǎn)移支付資金，2008年中央明確全國(guó)統(tǒng)籌的方向之后，沒(méi)有新的省市加入到做實(shí)試點(diǎn)中。

這種博弈對(duì)于制度的傷害顯而易見(jiàn)。鄭秉文認(rèn)為，提高統(tǒng)籌層次的核心含義是要整合社保制度，如果將基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶分開，基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到全國(guó)管理層次，賬戶基金留在地方政府，等于是分裂了統(tǒng)賬結(jié)合的制度。

全國(guó)統(tǒng)籌路徑不明

雖然人社部多次宣布各省份已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，但學(xué)界對(duì)此并不認(rèn)可。

2007年，原勞動(dòng)保障部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出“統(tǒng)一制度政策、統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)和比例、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一基金預(yù)算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程”的六個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

其中的核心是統(tǒng)一基金管理，真正意義的省級(jí)統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)省級(jí)的統(tǒng)收統(tǒng)支，通俗來(lái)說(shuō)就是錢都集中在省一級(jí)。但由于執(zhí)行難度較大，政策規(guī)定只要建立了省級(jí)調(diào)劑金制度就算建立省級(jí)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金依然分散在市、縣一級(jí)，與之前沒(méi)有根本差別。

但即使是如此具有中國(guó)特色的“低標(biāo)準(zhǔn)”的省級(jí)統(tǒng)籌，也有很多省份沒(méi)有真正做到。去年國(guó)家審計(jì)署進(jìn)行了為期半年的全國(guó)范圍的社保審計(jì)，結(jié)果顯示，截至2011年底，全國(guó)有17個(gè)省尚未完全達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。

基金結(jié)余省份的反對(duì)一直被認(rèn)為是省級(jí)統(tǒng)籌難以推行的阻力，理由是這些省份不愿意“以富濟(jì)貧”，但這并非根本原因。廣東省一位社會(huì)管理部門人士向本報(bào)記者說(shuō)，他們不反對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌，前提是將現(xiàn)有結(jié)余留在省內(nèi)，新制度執(zhí)行后的基金再進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌。

褚福林表示，由于全國(guó)統(tǒng)籌意味著養(yǎng)老責(zé)任的上移，沒(méi)有省份會(huì)反對(duì)，而且養(yǎng)老金專款專用，這些結(jié)余省份即使有資金也不能用于平衡財(cái)政，對(duì)于他們這并非不可打破的利益。

李珍表示，省級(jí)統(tǒng)籌進(jìn)展緩慢，并非省級(jí)政府和勞動(dòng)保障行政部門無(wú)能，而是因?yàn)樗麄冇^察到下級(jí)政府和部門與社會(huì)保障行政部門的博弈普遍存在。

每個(gè)地方政府都希望本地企業(yè)的負(fù)擔(dān)輕以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，減輕社保負(fù)擔(dān)也是招商引資的一個(gè)有利條件。但在財(cái)政分灶吃飯的前提下，統(tǒng)籌層次提高到哪一級(jí)，哪一級(jí)政府實(shí)際就成為最終的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人。

在縣市級(jí)統(tǒng)籌的情況，縣市級(jí)政府就是基金的負(fù)責(zé)人，他們必須發(fā)揮征繳的積極性以維護(hù)基金的平衡。一旦提升到省一級(jí)，他們的積極性就會(huì)下降。鄭秉文認(rèn)為，正是基于這種考慮，省級(jí)政府寧可在資金流的收支核算與管理上，保持以縣市統(tǒng)籌為主的基本格局。

鄭秉文說(shuō)，如何實(shí)現(xiàn)真正省級(jí)統(tǒng)籌，則可能導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，各地市在虛報(bào)退休人數(shù)的同時(shí)還會(huì)降低征繳積極性，基金面臨支出增多和收入下降的雙重風(fēng)險(xiǎn)。

“在這種情況下一旦實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，省級(jí)政府也必然要加入到博弈的大軍中來(lái)，如何避免這種情況，現(xiàn)在并沒(méi)有找到一個(gè)好的方法。”李珍說(shuō)。

褚福靈認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌至少要做到制度統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、技術(shù)統(tǒng)一、基金運(yùn)轉(zhuǎn)統(tǒng)一，但現(xiàn)實(shí)中這四個(gè)條件都還沒(méi)有具備。

鄭秉文也向本報(bào)記者坦承，如何實(shí)現(xiàn)真正的省級(jí)統(tǒng)籌或全國(guó)統(tǒng)籌這些目標(biāo)，實(shí)踐中仍然無(wú)解。實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)鍵是明確中央政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的事權(quán)，中央政府應(yīng)該有這個(gè)擔(dān)當(dāng)，否則提高統(tǒng)籌層次永遠(yuǎn)走不出“葉公好龍”的困境。