已經(jīng)試點(diǎn)6年的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)有可能會(huì)在近期迎來一個(gè)新的轉(zhuǎn)機(jī)嗎？

日前，甘肅省啟動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，將危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、易發(fā)生污染事故、重金屬冶煉等6大類高危行業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域共1435家企業(yè)列入試點(diǎn)。

2013年2月，國家環(huán)保部和中國保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，明確三類企業(yè)必須強(qiáng)制投保社會(huì)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)，否則將在環(huán)評、信貸等方面受到影響。甘肅省和河北省率先表態(tài)推行。

據(jù)了解，目前甘肅省已經(jīng)確定了“中介+保險(xiǎn)”的運(yùn)作模式，由經(jīng)紀(jì)公司單人咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)市場調(diào)研、問卷調(diào)查、部門協(xié)調(diào)、方案擬定等。力爭年內(nèi)投保率達(dá)到70%。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家“上書”引入環(huán)污險(xiǎn)

從“自愿”到“強(qiáng)制”試點(diǎn)，環(huán)污險(xiǎn)已經(jīng)走了6年。這6年，可謂步履蹣跚。力在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的環(huán)污險(xiǎn)一直“叫好不叫座”，實(shí)施效果并不明顯。各試點(diǎn)地區(qū)的企業(yè)參保積極性不高，甚至有的地區(qū)參保率有逐年下降的趨勢。

“法律的不健全是導(dǎo)致環(huán)污險(xiǎn)推廣困難的主要因素。這次兩部委發(fā)文，明確了環(huán)污險(xiǎn)的強(qiáng)制性，說明我國的環(huán)污險(xiǎn)制度已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折時(shí)期。”華泰保險(xiǎn)集團(tuán)有限公司（以下簡稱“華泰保險(xiǎn)” ）責(zé)任險(xiǎn)高級(jí)核保人王磊告訴時(shí)代周報(bào)記者。

在中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事周珂看來，強(qiáng)制環(huán)污險(xiǎn)作為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，有利于企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)高耗能高污染企業(yè)的淘汰和轉(zhuǎn)型。對抵御環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，減少污染損害來說當(dāng)然是好事情。但環(huán)污險(xiǎn)入法時(shí)機(jī)還不成熟，政府應(yīng)該加強(qiáng)政策指引，把環(huán)污險(xiǎn)的強(qiáng)制行為推動(dòng)到自愿行為。在實(shí)施過程中自然形成的內(nèi)部規(guī)范，從而推動(dòng)環(huán)污險(xiǎn)立法。

2006年11月，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸事故，事故產(chǎn)生苯、苯胺和硝基苯等有機(jī)物流入松花江，直接危及沿岸居民的飲水安全，造成影響國內(nèi)外的重大環(huán)境污染事件。但按照現(xiàn)行法律，環(huán)保部門能對這家企業(yè)開出的最大罰款額度只有100萬元，這個(gè)數(shù)字相對中央和地方政府為阻隔污染惡化，以及后期投入的治理費(fèi)用來說，簡直就是杯水車薪。這一事件直接引發(fā)了一批環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家“上書”環(huán)保部，建議引入國外已經(jīng)成熟的“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度”。

“在過去，如果發(fā)生重大環(huán)境污染事故，在巨額賠償和污染治理費(fèi)用面前，事故企業(yè)只得被迫破產(chǎn)或采取其他方法逃避責(zé)任，受害者往往得不到及時(shí)的補(bǔ)償救濟(jì)，造成的環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理。但如果企業(yè)參加了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，一旦事故發(fā)生，由保險(xiǎn)公司及時(shí)給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。”周珂向時(shí)代周報(bào)記者分析。

再以2010年震驚全國的紫金礦業(yè)（601899,股吧）的污染事件為例，紫金礦業(yè)當(dāng)時(shí)并不屬于環(huán)污險(xiǎn)試點(diǎn)范圍。污染事故發(fā)生后，按照《水污染防治法》等相關(guān)法律，環(huán)保部門只能最高開出100萬的罰單。雖然最高人民法院對紫金礦業(yè)判處3000萬元的罰金，但這只是個(gè)個(gè)案。

早期推行投保頻遇冷

環(huán)污險(xiǎn)試點(diǎn)開始后，很快就有投保企業(yè)嘗到了甜頭。2008年9月28日，湖南省株洲市昊華公司發(fā)生氯化氫氣體泄漏事件，導(dǎo)致周邊村民的農(nóng)田受到污染。由于這家企業(yè)投保了環(huán)污險(xiǎn)，很快保險(xiǎn)公司就將1.1萬元的補(bǔ)償款送到了120多戶村民的手中。

但這之后，環(huán)污險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顩r并不盡如人意。資料顯示，最早試點(diǎn)的江蘇省蘇州市和廣西壯族自治區(qū)情況都不容樂觀。

蘇州自2010年開始推行環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)。數(shù)據(jù)顯示，近3年投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的企業(yè)數(shù)量、總保額和總保費(fèi)均呈現(xiàn)逐年下降趨勢。投保企業(yè)數(shù)量由66家減少到59家，總保額由1.32億萬元減少到9850萬元，總保費(fèi)從309.78萬元減少到183.9萬元。而廣西壯族自治區(qū)，2010年只有中國人保財(cái)險(xiǎn)南寧市分公司承保一筆業(yè)務(wù)。2011年以來，只有15家公司投保，2012年保費(fèi)收入111.18萬元，保險(xiǎn)金額16553萬元。

早在2008年環(huán)保部和保監(jiān)會(huì)就已經(jīng)試點(diǎn)環(huán)污強(qiáng)制險(xiǎn)，當(dāng)時(shí)有8個(gè)省區(qū)市參加了第一批試點(diǎn)。華泰保險(xiǎn)是最早試水環(huán)污險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)公司。目前，華泰保險(xiǎn)在陜西、青島、廣東等地都啟動(dòng)了環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)業(yè)務(wù)。這些省區(qū)市也都出臺(tái)了相應(yīng)的方案。

但令人遺憾的是，幾年過去了，投保狀況并不理想。據(jù)時(shí)代周報(bào)記者了解，有外資背景的企業(yè)投保的積極性還算高。而內(nèi)資企業(yè)投保主要還是當(dāng)?shù)丨h(huán)保局牽頭的試點(diǎn)企業(yè)，自愿參保的內(nèi)資企業(yè)并不多。

“內(nèi)資企業(yè)的購買意識(shí)不強(qiáng)主要有兩方面的原因：一方面是企業(yè)不覺得有風(fēng)險(xiǎn)；另一方面則是法律的約束不完善。”王磊認(rèn)為。

政府買單成慣性思維

2012年12月31日，山西省長治市潞城市天脊煤化工集團(tuán)股份有限公司（以下簡稱“天脊化工” ）發(fā)生苯胺泄漏事故，最終8.7噸苯胺流入濁漳河，污染了山西、河南、河北三省數(shù)百公里河道，沿線數(shù)百萬人口的生活受到影響，河南省邯鄲市一度發(fā)生大面積停水。

天脊化工自2011年開始購買環(huán)污險(xiǎn)，事故發(fā)生后，保險(xiǎn)公司立即趕赴現(xiàn)場核定損失，并預(yù)付了環(huán)污險(xiǎn)事故賠償款100萬元。根據(jù)天脊化工的投保額，企業(yè)最高可獲得600萬元的賠償。

“以前出現(xiàn)保險(xiǎn)事故，大部分損失都由政府買單。這也成了一種慣性思維，使企業(yè)不愿意了解和參保環(huán)污險(xiǎn)。讓企業(yè)心甘情愿地購買換保險(xiǎn)的難度很高，這次多省市試點(diǎn)強(qiáng)制環(huán)污險(xiǎn)，是個(gè)很不錯(cuò)的契機(jī)。”北京京悅律師事務(wù)所律師谷小衛(wèi)告訴時(shí)代周報(bào)，“投保了環(huán)污險(xiǎn)，并不意味著企業(yè)可以放松環(huán)境污染監(jiān)測。一方面，保險(xiǎn)公司會(huì)對企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，風(fēng)險(xiǎn)越高保費(fèi)越高。另一方面，最近”兩高“（最高人民法院和最高人民檢察院）出臺(tái)的司法解釋，環(huán)境污染可入刑也成為懸在企業(yè)負(fù)責(zé)人頭上的一把”利劍“。”

谷小衛(wèi)從事保險(xiǎn)法務(wù)工作多年，在他看來，“環(huán)污險(xiǎn)推廣的最大阻力還在企業(yè)，在企業(yè)認(rèn)識(shí)不到風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，有必要采用強(qiáng)制的手段，此次推廣環(huán)污強(qiáng)制險(xiǎn)試點(diǎn)是一件好事兒。”

盡管設(shè)計(jì)上有諸多不足，但毋庸置疑的是，企業(yè)的態(tài)度決定了環(huán)污險(xiǎn)的推廣。河北一家不愿透露企業(yè)名稱的鋼廠經(jīng)理告訴時(shí)代周報(bào)記者：“如果不是非買不可，企業(yè)是不會(huì)考慮參保的。我們在管理上已經(jīng)很完善了，發(fā)生污染事故的概率非常低，買了這個(gè)保險(xiǎn)就等于把保費(fèi)直接送給了保險(xiǎn)公司。”

盡管河北省也表態(tài)推行環(huán)污強(qiáng)制險(xiǎn)，但該經(jīng)理表示，目前他們公司還沒有接到這方面的文件，“如果是強(qiáng)制的，那沒有辦法了”。

谷小衛(wèi)分析，環(huán)污險(xiǎn)試點(diǎn)情況之所以不容樂觀，是因?yàn)槠湓趯?shí)際推行過程中面臨重重阻力。“首先是環(huán)污險(xiǎn)缺乏強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)。由于環(huán)境污染成本較低，而環(huán)污險(xiǎn)大多還是屬于企業(yè)自愿投保，企業(yè)往往抱著僥幸心理，而有些企業(yè)過分自信，認(rèn)為自己的管理沒有問題而不愿意投保。其次是損害賠償標(biāo)準(zhǔn)不明確。目前中國尚無統(tǒng)一的環(huán)境污染損害賠償參考標(biāo)準(zhǔn)，保險(xiǎn)公司在勘查、定損與責(zé)任認(rèn)定上存在困難，災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)難以管控，直接影響到環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)率確定和產(chǎn)品開發(fā)。保險(xiǎn)公司對環(huán)污險(xiǎn)的投入積極性不高。”他說。

周珂對強(qiáng)制環(huán)污險(xiǎn)有自己的想法，他反對將所有有環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)全部納入環(huán)污險(xiǎn)的保障范圍。“有些環(huán)境污染是企業(yè)生產(chǎn)的過程中避免不了的，比如帶有一些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新。將這樣的企業(yè)納入環(huán)污險(xiǎn)試點(diǎn)有利于鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，也符合傳統(tǒng)民法的公平正義的原則。而對那些高耗能高污染的企業(yè)，不主張納入環(huán)污險(xiǎn)試點(diǎn)，應(yīng)該讓這些企業(yè)在競爭中自然淘汰和轉(zhuǎn)型。”

立法缺失阻礙環(huán)污險(xiǎn)推廣

“實(shí)際上，環(huán)污險(xiǎn)在國外已經(jīng)是一項(xiàng)比較成熟的制度。面對環(huán)污險(xiǎn)實(shí)際操作過程中所面臨的問題，他們采取的破解之道，是將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)上升為法律，依靠強(qiáng)制手段去推動(dòng)工作的開展。”谷小衛(wèi)介紹。

盡管今年兩部委下發(fā)的指導(dǎo)意見中，“環(huán)污險(xiǎn)試點(diǎn)”已經(jīng)上升到“強(qiáng)制環(huán)污險(xiǎn)試點(diǎn)”，但谷小衛(wèi)認(rèn)為這畢竟是一份政策性指導(dǎo)文件，缺乏法律依據(jù)。從效力上來說，仍然與國際通行的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)立法存在相當(dāng)大的差距。

盡管環(huán)污險(xiǎn)在我國由于技術(shù)和設(shè)計(jì)上的不足，才開始蹣跚起步，但在國外已經(jīng)是一項(xiàng)非常成熟的制度。從國際來看，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)較為典型的模式主要有兩種：一是強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，以美國和瑞典為代表，美國基于有毒物質(zhì)和廢棄物的處理所可能引發(fā)的損害賠償責(zé)任，實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。二是以自愿保險(xiǎn)為主，強(qiáng)制保險(xiǎn)為輔的保險(xiǎn)制度，一般由企業(yè)自主決定是否就環(huán)境污染責(zé)任投保，但法律規(guī)定必須投保的則強(qiáng)制投保。以英國和法國為代表。

國外很多國家從法律上確立和實(shí)施了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。在美國企業(yè)污染環(huán)境被視為環(huán)境侵權(quán)，對這種侵權(quán)給予嚴(yán)厲懲罰是美國司法體制中比較有特色的一項(xiàng)制度。法院往往判給受害人遠(yuǎn)超過其實(shí)際財(cái)產(chǎn)損失的賠償，防止因處罰力度不夠而使某些財(cái)大氣粗的污染企業(yè)寧可罰款也不治理的現(xiàn)象發(fā)生。

1976年美國《資源保全與恢復(fù)法》授權(quán)美國聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)布行政命令，要求業(yè)者就日后對第三人的損害賠償責(zé)任和關(guān)閉估算費(fèi)用等進(jìn)行投保；在有關(guān)危險(xiǎn)廢物貯存、處理、處置的法規(guī)中，強(qiáng)制要求管理者應(yīng)為在該設(shè)施的運(yùn)行期間內(nèi)、因危險(xiǎn)廢物的管理和操作所造成的對他人人身或者財(cái)產(chǎn)的損害購買保險(xiǎn)。

綜觀相對比較成功的其他國家的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，無不從立法上先給予保障。因此有業(yè)內(nèi)人士呼吁，只有立法，環(huán)污險(xiǎn)才能真正發(fā)揮其作用。

對此，周珂有自己的看法：“由于我國的環(huán)污險(xiǎn)在立法選擇上還比較困難。在這種情況下，政府應(yīng)加強(qiáng)政策指引，把強(qiáng)制性的環(huán)污險(xiǎn)逐漸引導(dǎo)到自愿行為，實(shí)施成功后，再將其形成的內(nèi)部規(guī)約和制度進(jìn)行整理，從而自動(dòng)立法。”

“從國際市場上看，環(huán)污險(xiǎn)保費(fèi)是增長最迅速的險(xiǎn)種之一，由于環(huán)污險(xiǎn)的標(biāo)的是企業(yè)依法承擔(dān)的法律責(zé)任，隨著我國環(huán)境立法的改進(jìn)，公民的環(huán)境意識(shí)的不斷增強(qiáng)，以及國家政策的引導(dǎo)，短期看，試點(diǎn)地區(qū)和參保企業(yè)將會(huì)越來越多。長期看環(huán)污險(xiǎn)將會(huì)越來越受到重視。”王磊談到。