脆弱的信心崩潰了，存在銀行里的錢也會有去無回。一個個營業(yè)部，擠滿了情緒激動的人群。人們高聲叫嚷著，取出存款，所有存款。這是1997年的海南，中國金融史上一場并不久遠的噩夢。噩夢在此后數(shù)年間接二連三地降臨。海南發(fā)展銀行、威海市商業(yè)銀行、鄭州城市合作銀行、汕頭市商業(yè)銀行等陸續(xù)發(fā)生大規(guī)模擠兌。

最終是國家出手。自1997年以來，在中國的11起重要的金融機構市場退出中，除廣東國際信托投資公司外，其他機構的債務清償都由國家兜底——人民銀行被迫以再貸款名義提供資金。

然而，這種國家信用背書的制度，即“隱性全額存款保險”制度之下，代價慘痛，央行亦難堪重負：公開數(shù)據(jù)顯示，自1998年至2003年以來，中國有三百多家金融機構關閉破產(chǎn)，兌付自然人的債務超過1700億元。央行對這些即將關閉的金融機構被迫發(fā)放的信用貸款顯然收回無望。

不過，如果建立存款保險制度，測算結果顯示，可節(jié)約央行的再貸款資金五百多億元。

全世界大部分國家都選擇了這種制度。1933年，一場銀行危機后，美國建起了世界上首個全國性存款保險機構，很快就被各國效仿。國際存款保險機構協(xié)會的統(tǒng)計顯示，目前已有111個國家（地區(qū)）建立了存款保險制度，而金融穩(wěn)定理事會的24個成員國（地區(qū)）中，絕大多數(shù)都已建立存款保險制度，缺席者是南非、沙特阿拉伯和中國。

存款保險，顧名思義，是為儲戶的存款提供的一種支付保障，銀行繳納一定額度的保費，為特定范圍存款賬戶購買保險。一旦銀行面臨破產(chǎn)倒閉，將由存款保險機構向存款者支付部分或全部存款，這樣能迅速、有效地處置問題銀行，降低處置成本。

事實上，在中國，遲遲未能破冰的存款保險制度已醞釀近二十年之久。

“之所以遲遲未能推出，主要受阻于三方面爭議。”中投公司副總經(jīng)理謝平在《中國金融改革思路：2013-2020》一書中寫道，其中之一即是，人民銀行、銀監(jiān)會和財政部都想成為存款保險的主管部門，“這既有認識分歧，也有一定程度的‘部門權力之爭’”。

而另兩項爭議，則是存款保險機構與銀監(jiān)會的監(jiān)管功能、人民銀行的金融穩(wěn)定機制的協(xié)調(diào)與銜接問題。

回顧存款保險二十年來時路，堪稱觀察中國式?jīng)Q策的樣本。數(shù)次加速，又數(shù)次擱置，背后折射的是頗為微妙的部門利益圖譜，以及在此基礎上所建立的、欠缺頂層設計的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制之困。

存款保險再提速

這是數(shù)年之后，相關部門負責人的再度密集公開表態(tài)。2013年兩會上，央行行長周小川破例留任，因政府換屆暫緩的存款保險制度改革得以“無縫銜接”。種種跡象表明，推出存款保險制度或?qū)⒊蔀榻鹑陬I域下一個具有實質(zhì)性突破的改革。

2013年2月的中國人民銀行工作會議，將存款保險制度視作“今年三項改革重點內(nèi)容之一”。5月發(fā)布的《金融穩(wěn)定報告》措辭亦十分急切，“當前建立存款保險制度的各方面條件已經(jīng)具備，實施方案經(jīng)過反復研究和論證，各方面已形成共識，可擇機出臺并組織實施”。

所謂的共識是指，推出存款保險制度是完善市場化的金融機構“退出機制”，也為下一步民營銀行的設立做好準備。功能完善的存款保險制度如同一道防火墻——在事前防止銀行遭受擠兌，并阻斷風險向其他銀行和實體經(jīng)濟傳導。而這項制度，也將成為監(jiān)管機構的審慎監(jiān)管、央行“最后貸款人”之后金融安全網(wǎng)的最后一道防線。

當月，發(fā)改委發(fā)布《關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，罕見地單獨列出了存款保險改革的具體要求，并指明由人民銀行、銀監(jiān)會、財政部等部門負責。

這是數(shù)年之后，相關部門負責人的再度密集公開表態(tài)。

央行上?？偛扛敝魅瘟铦?013年6月末的陸家嘴論壇新聞發(fā)布會上公開表示，人民銀行會同各有關部門已基本達成共識，就存款保險制度的組建積極做好有關準備工作。

一周后，《中國日報》報道稱，全國人大常委會委員、前央行副行長吳曉靈在上海參加中歐商學院活動時更直言，在歷經(jīng)多年討論之后，中國可能在2013年底提出存款保險方案。

央行行長周小川也于2013年7月份發(fā)表署名文章稱，將推進存款保險制度建設，為小型金融機構創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

一位曾參與央行存款保險內(nèi)部論證會的人士告訴南方周末記者，央行2013年曾召開數(shù)次內(nèi)部論證會，邀請與央行觀點一致的專家學者參與討論。

上述人士稱，用以明確存款保險制度基本功能和組織模式的《存款保險條例》內(nèi)部論證已經(jīng)完成，現(xiàn)在需要爭取全國人大和國務院法制辦的支持。“人大這邊是屬于比較支持存款保險條例的，很看好這個。法制辦那邊態(tài)度還不是很明朗。”

另一位接近央行的消息人士則稱，存款保險制度已“塵埃落定”，“流程已走完，年底前就會公布”。

方案浮出水面

數(shù)位接近央行人士證實，央行上報的方案是，將成立存款保險基金，由人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險處托管。所有存款性機構將強制參保。每個銀行賬戶的保險上限設置為50萬元還是更多，還沒有定論。

存款保險制度在此時再度加速，業(yè)內(nèi)人士普遍認為原因有三。

一是，美國存款保險制度在這次金融危機中被證明是有效的。2008年，美國聯(lián)邦存款保險公司連續(xù)出臺多項臨時性措施，緩解因流動性壓力而可能導致的償付危機。當年還先后救助、處置了超過22家大型金融機構，包括向花旗銀行的不良資產(chǎn)池提供擔保和處置華盛頓互惠銀行。

“美國倒了上百家銀行，沒有一家出現(xiàn)擠提。如果沒有存款保險制度，美國這次肯定不會這么消停。”國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長魏加寧說。

二是，經(jīng)過此前五年的信貸擴張，金融系統(tǒng)性、區(qū)域性風險集聚，而溫州、鄂爾多斯等地民間借貸風險頻發(fā)，并已經(jīng)從民間向銀行系統(tǒng)蔓延。

三是，利率市場化改革提速，加之“金十條”鼓勵民營資本進入金融機構。而存款保險制度的建立，被視為放開民營資本準入、利率自由化的先決條件。未來銀行產(chǎn)權多元化，規(guī)模也不一樣。利率市場化后，會真的有銀行破產(chǎn)。

而據(jù)數(shù)位接近央行人士證實，央行上報的方案是，“考慮到新設一個存款保險機構，行政成本比較高，過程也比較久”，將成立存款保險基金，由人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險處托管。所有存款性機構將強制參保。

據(jù)一位接近方案設計的人士稱，每個銀行賬戶的保險上限設置為50萬元還是更多還沒有定論。若為50萬元，則已覆蓋約99.5%左右的賬戶。

上述人士還稱，以中國政府推進存款保險制度的壓力之大，存款保險基金很可能最終將承諾保障受保賬戶的本金安全。另外，存款保險基金來源是向商業(yè)銀行收取的保費?？赡艿姆桨甘牵?jīng)過20年逐年積累，保費池子達到6000億-7000億元的水平，此后停止收取存款保險。

“基金規(guī)模太大將面臨貶損，基金管理人可能不具備匹配的管理能力?；鹨?guī)模太小，又不一定能夠防范足夠大的局部性金融風險。”上述人士稱。

至于對商業(yè)銀行實際利潤的影響，上述人士認為，這取決于保費費率。他稱很可能在5-10個基點之間。“總體上講，應該是一個比較溫和的費率。有20年的耐心把基金池子弄起來，費率應該是不高的。”

“如果一開始存款保險費率定得非常低，對商業(yè)銀行是有利的，但是對基金來說太慢了?；疬€沒弄好，風險已經(jīng)爆發(fā)。但存款保險費率收得太高，銀行不一定能承受。”上述人士說。

此前，據(jù)申銀萬國的測算，在8-12個基點的費率下，存款保費的征收將給上市銀行2009年的凈利潤帶來約4-7個百分點的負面影響。

二十年輪回

最早倡議在中國建立存款保險制度的人士之一魏加寧回憶，最大障礙來自四大國有銀行和監(jiān)管層。關于存款保險的官方表述最早可追溯至二十年前。

1993年12月，《國務院關于金融體制改革的決定》指出，“要建立存款保險基金，保障社會公眾利益”。四年后的全國金融工作會議再度提及存款保險，不過，與現(xiàn)在全部存款性機構參保不同，那時的思路是要研究和籌建“全國性中小金融機構的存款保險機構”。

也就在這一年，中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、中國新技術創(chuàng)業(yè)投資公司宣告關閉。此后數(shù)年，金融機構風險頻發(fā)，儲戶心理恐慌加劇。

當年年底，央行成立了存款保險課題組，時任中國人民銀行監(jiān)管二司司長的劉士余開始帶隊做基礎性的理論研究。一位老央行工作人員回憶，他們開始介紹、翻譯美國存款保險公司的經(jīng)驗，并著手研究國內(nèi)銀行業(yè)現(xiàn)狀，包括調(diào)研銀行資產(chǎn)負債結構，特別是存款結構，還做了很多預案分析。六年后，課題組起草了一份題為《構建中國存款保險體系的若干思考》的報告。此后草擬的存款保險方案的總體框架，正是以該報告為藍本。

一位接近央行的人士回憶，人民銀行真正積極推進存款保險，是2003年銀監(jiān)會從央行分拆出來以后開始的。2004年4月，中國人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險處掛牌。這之后，據(jù)人民銀行前副行長蘇寧回憶，工作重心從理論研究、模式比較轉(zhuǎn)向制度設計階段。

在此之前，關于是否有必要建立存款保險制度的話題在央行內(nèi)部爭議很大。最早倡議在中國建立存款保險制度的人士之一魏加寧回憶，最大障礙來自四大國有銀行和監(jiān)管層。當時在儲蓄存款市場占有率高達70%的四大行以國家信用為后盾，認為不可能出現(xiàn)倒閉。而人民銀行有人擔心設立存款保險制度會引發(fā)道德風險，因此態(tài)度比較慎重。

2005年《中國經(jīng)濟周刊》的一篇評論亦可看出當時另外一些憂慮：如果由商業(yè)銀行按存款額度和自身的風險程度來繳納，這對資本充足率尚未達標（中行建行因注資除外）、目前又處于股份制改革關鍵時期的國有銀行來說，無疑是病中加壓甚至雪上加霜。

國有銀行曾一度持消極否定態(tài)度。一位前央行金融穩(wěn)定局人士回憶，大銀行不愿意干。“有些銀行甚至說得很直白，我要是倒了，你也賠不起。我要是不倒，就是白交保費，拿錢保小銀行，純粹是做貢獻。”上述人士告訴南方周末記者，“說得也是有道理的。在國外，大銀行也是抵觸的。”

金融危機后，關于四大國有行是否加入存保制度的爭議逐漸消散。

在金融危機中，“大而不能倒”的傳說破滅。受金融危機沖擊倒閉的美國美聯(lián)銀行、華盛頓互惠銀行，資產(chǎn)規(guī)模約在三四千億美元以上，體量只略小于交通銀行，比其他股份制銀行都大。

而在中國現(xiàn)有的體系內(nèi)，一旦銀行碰到危機，處理起來缺乏必要的事前資金積累，所有處置措施都由臨時個案來決定，需要各級政府、司法部門、監(jiān)管機構的臨時合作，拖延了處置時機，大大增加了處置成本。

“除了維護系統(tǒng)穩(wěn)定，從講政治的角度來講，這些大銀行也慢慢理解了。”上述央行人士接受南方周末記者采訪時說，“大銀行如果沒有國家信用支撐，沒有幾次國家注資、改制，能有今天嗎？大銀行做點貢獻也是應該的。”

“我覺得這項制度推開，對我們金融體系的健全，特別是小的金融企業(yè)的健康成長和救助，是一個非常好的政策。”時任中國建設銀行黨委書記的王洪章2012年時曾公開表示，“建設銀行過去叫大銀行不能倒，但現(xiàn)在也很難說，所以我們對這項政策是非常歡迎的態(tài)度。”